Histoire du Consulat et de l'Empire

en janvier 1810, par Lacuée de Cessac, conseiller d'État depuis 1801, gouverneur de l'École polytechnique depuis 1804 et directeur des Revues et de la Conscription depuis 1806, postes qui le préparaient à devenir ministre de l'Administration de la Guerre. Le changement le plus notable de cette année 1810 concerne le remplacement, à la tête du ministère de la Police, de Fouché par Savary, choix qui annonce le renforcement de la tutelle policière sur le pays.
    Les modes de fonctionnement du gouvernement ne diffèrent guère de la période antérieure. Maret, devenu ministre tout en conservant son titre de secrétaire d'État, continue d'assurer la liaison entre les ministres et le chef de l'État. En temps normal, c'est
    à-dire lorsque Napoléon est à Paris, l'essentiel de son activité est consacré à la gestion des affaires publiques. Le Conseil des ministres se réunit le mercredi, selon un rituel qu'a bien décrit le baron Fain, l'un des secrétaires de Napoléon : « Chaque ministre vidait à son tour de rôle son portefeuille sur la table et faisait en présence de s,es collègues les différents rapports de son département. Dans bien des cas, après un exposé sommaire, on ne donnait lecture que du projet de décret qui contenait les conclusions. L'Empereur provoquait toujours l'avis de ceux des autres ministres qui pouvaient avoir des connaissances relatives à l'affaire ; lui-même il disait ce qu'il pensait dans ce premier aperçu, et quand l'affaire était bien entendue, on passait à une autre 2. » La concertation entre les ministres existe donc, sans qu'on puisse toutefois parler de travail collectif. Le Conseil des ministres a essentiellement pour but d'empêcher les chevauchements d'attributions, mais il ne permet pas une réelle concertation sur les décisions à prendre. La plupart du temps, le Conseil des ministres fournit simplement aux intéressés l'occasion de prendre connaissance des projets envisagés.
    C'est en effet hors du Conseil des ministres que se déroule l'essentiel du travail entre Napoléon et ses ministres, soit au cours de séances particulières, soit au sein des conseils d'administration.
    Ceux-ci traitent de questions précises ; ils réunissent aux côtés de l'Empereur le ministre concerné, les principaux fonctionnaires de son ministère et quelques spécialistes, par exemple des conseillers d'État. Ces réunions donnent lieu à des débats techniques plus que politiques. Au début de l'Empire, ces conseils se déroulent habituellement les lundi, jeudi et samedi et peuvent se succéder pendant toute la journée. « Ceux que Napoléon convoquait le plus habituellement, raconte le baron Fain, étaient les conseils de finance, les conseils de commerce, les conseils de subsistances, les conseils du génie, les conseils d'artillerie, les conseils des ponts-et-chaussées et des travaux publics, les conseils des travaux maritimes, les conseils d'administration de la guerre etc. 3. » À partir de 1808, l'organisation se précise : le conseil du lundi est consacré à la guerre, celui du jeudi à l'intérieur, et le dimanche se déroule le conseil d'administration consacré aux finances. Cette méthode de travail conduit à un 183
     

    LA NAISSANCE D 'UNE MONARCHIE (1804-1809)
    extrême cloisonnement de l'exercice gouvernemental et renforce ainsi la toute-puissance du souverain, qui est le seul à avoir une vue d'ensemble de la politique menée dans le pays.
    Une fois les projets proposés par les ministres et discutés en conseil, Napoléon les transmet au Conseil d'État pour connaître son avis éventuel et surtout pour obtenir leur transformation en textes de lois. Le Conseil d'État conserve donc sous l'Empire l'importance acquise sous le Consulat, mais son rôle décroît, ne serait-ce que parce que l'œuvre réformatrice du régime se ralentit. Du fait de ses nombreuses absences, Napoléon y est moins présent ; la présidence en revient alors à Cambacérès. Cependant, en certaines occasions, l'Empereur continue à prendre part aux discussions des conseillers, notamment lors de la préparation du Code de commerce en 1807 ou lors du débat sur la liberté de la presse en 1809. Le Conseil d'État est aussi de plus en plus contraint de s'occuper des contentieux administratifs dont le règlement lui revient. Il reste aussi une pépinière de hauts fonctionnaires. La plupart des nouveaux ministres sont issus de ses rangs, tels Portalis, Champagny, Mollien,