Die Uno

weltweiten Verbesserung der Arbeitsbedingungen seither in nicht weniger als 187 Konventionen vorangetrieben, deren Kern die Vereinigungsfreiheit, das Recht auf Kollektivverhandlungen, die Beseitigung der Zwangsarbeit, die Abschaffung der Kinderarbeit und das Verbot der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf bilden. Allerdings ist auch in diesem Bereich eine große Diskrepanz zwischen der Normsetzung und der Normdurchsetzung zu beobachten. Die Adressaten der ILO sind die Staaten, die die international vereinbarten Normen erst in ihr nationales Recht übernehmen müssen, wenn sie Verbindlichkeit erlangen sollen. Selbst dann, wenn dies geschieht, verfügt die ILO nur über schwache Instrumente, um die Einhaltung der übernommenen Verpflichtungen wirksam beeinflussen zu können. Darüber hinaus halten sich große Industrieländer, wie die USA oder Japan, sehr zurück, wenn es um die Übernahme der ILO-Kernarbeitsnormen in das nationale Recht geht.
    Die Implementationsschwäche der ILO ist besonders signifikant an den skandalösen Verletzungen grundlegender Arbeits- und Sozialstandards abzulesen, von denen insbesondere Produktionsstätten («
Sweatshops
») in Ländern der Dritten Welt betroffen sind. Die öffentliche Skandalisierung der dort herrschenden Missstände durch zivilgesellschaftliche Akteure konfrontierte die Unternehmen unausweichlich mit der Forderungnach einem sozial verantwortlichen Unternehmenshandeln auch dort, wo sie durch die nationale Gesetzgebung nicht rechtsverbindlich zur Einhaltung der ILO-Normen verpflichtet waren. Verschiedentliche Versuche, der Einhaltung von internationalen Arbeits- und Sozialstandards wirksamer zur Durchsetzung zu verhelfen, blieben im Rahmen der zwischenstaatlichen Konferenzdiplomatie allesamt erfolglos. In der WTO verhinderte eine bunte Blockade-Koalition aus Industriestaaten und Entwicklungsländern, dass der handelspolitische Sanktionsapparat der WTO gegen das «Sozialdumping» in Gang gesetzt werden konnte. Während einige Industrieländer die Einführung von Sozialklauseln in das Welthandelsregime als eine Behinderung des freien Welthandels kritisierten, wollten Entwicklungsländer darin ein gezielt gegen sie gerichtetes neues Instrument des Protektionismus erkannt haben.
    Im Jahr 1992 scheiterte mit der praktischen Auflösung des UNCTC ein weiterer Anlauf, Regeln für ein sozial verantwortliches Unternehmenshandeln im Rahmen der Vereinten Nationen völkerrechtsverbindlich festzuschreiben. Auch das in der OECD verhandelte «Gegenprojekt» dazu, das Multilaterale Investitionsabkommen (MAI), fiel allerdings 1998 den öffentlichen Protesten zum Opfer, die die französische Regierung schließlich dazu bewegten, ihr Veto einzulegen. Das Abkommen hatte für transnationale Unternehmen eine weitgehende Handlungsfreiheit ohne soziale Verpflichtungen in den Produktionsländern vorgesehen. Damit waren denkbar unterschiedliche Versuche im Sande verlaufen, im Rahmen der herkömmlichen zwischenstaatlichen Konferenzdiplomatie zu einer völkerrechtlich verbindlichen Normsetzung und Normdurchsetzung zu gelangen.
    Vor diesem Hintergrund schien der einzige erfolgversprechende Weg aus der Sackgasse in der Hinwendung zu weicheren Formen der politischen Steuerung zu bestehen, mit denen sich grenzüberschreitend tätige Unternehmen freiwillig auf sozial verantwortliche Verhaltensregeln verpflichten sollten. Anlässlich der Jahrestagung des Weltwirtschaftsforums in Davos startete Generalsekretär Annan im Januar 1999 eine auf dieses Zielgerichtete Initiative zur Kooperation der Vereinten Nationen mit der Wirtschaftswelt. Der von ihm vorgeschlagene Globalpakt sollte die großen «
global players
» in die politische Verantwortung für die Einhaltung und Verbesserung von arbeits- und sozialrechtlichen, menschenrechtlichen und ökologischen Standards nehmen. Als partnerschaftlicher politischer Steuerungsansatz unterschied sich Annans Vorschlag grundlegend von allen vorausgegangenen Versuchen, die «Multis» an die Kette zu legen. Vielmehr wollte er mit Hilfe des Globalpakts das Selbstregulierungspotenzial der Wirtschaft gerade entfesseln und deren enormen finanziellen und technischen Ressourcen in den Dienst von
global governance
stellen. Dies lag im Übrigen auch ganz im Trend des inzwischen vorherrschenden neoliberalen ordnungspolitischen Denkens.
    Am 26. Juli 2000 wurde der Globalpakt mit zunächst rund 50 transnationalen Unternehmen in New York ins Leben gerufen. Diese erklärten