Histoire du Consulat et de l'Empire

sont une des pièces maîtresses. Leur nombre est plus restreint qu'à la fin de l'Ancien Régime ; ils ne sont ainsi que trois cents à Paris, soit deux fois moins qu'en 1789. Le principe selon lequel tout accusé a droit à un défenseur est désormais admis, alors que Napoléon disait encore en 1804 : « Il ne faut point d'avocats pour défenseurs, c'est une absurdité. » Ainsi s'affirme, dès l'Empire, un groupe de juristes dont la place sera prépondérante dans la France du XIXe siècle.

4. LA GESTION DES FINANCES
    Pour que l'État fonctionne, il lui faut de l'argent. La saine gestion des finances est l'une des obsessions de Napoléon. Ce dernier était passionné par ces questions, même s'il n'avait reçu aucune formation particulière en ce domaine, mais dans sa jeunesse, il a beaucoup lu les ouvrages des économistes et fut sans cesse à l'écoute de ses collaborateurs, n'hésitant pas à s'informer, par exemple des mécanismes du crédit. Toutefois, malgré cet esprit en éveil, il a toujours conservé une attitude assez rigide à l'égard des finances, rechignant par exemple à recourir à l'emprunt : « Une nation n'a de finances que lorsqu'elle peut subvenir à tous ses besoins en paix comme en guerre, lorsqu'elle peut faire la guerre sans avoir recours aux emprunts, qui ne sont qu'un jeu d'anticipation ruineux 12. »
    Très vite, Napoléon s'acquit la réputation d'un redoutable vérificateur de comptes, bâtie en partie sur la méfiance qu'il nourrit à l'égard de ses collaborateurs et sur la crainte d'être floué qui explique par exemple cette demande de clarification adressée à Talleyrand : « Les états que vous m'envoyez pour l'an XII et l'an XIII ne sont que des 216
     
    LES FONDEMENTS DU RÉGIME
    analyses ; je voudrais des détails, mission par mission, budget par budget. Les relations extérieures s'augmentent tous les jours, et nous avons la guerre ! Il est nécessaire de faire un budget et d'en exécuter tous les chapitres 13. » Cette idée selon laquelle un exercice doit être équilibré revient comme un leitmotiv sous sa plume : « Un budget, écrit-il, se compose de la recette et de la dépense : l'une mérite autant d'attention que l'autre 14 », et à son ministre du Trésor, il demande qu'il y ait une « symétrie convenable entre les états de recette et les états de dépense ». Lui-même a du reste opté pour un dédoublement des compétences entre le ministre des Finances et le ministre du Trésor. La dualité des fonctions a aussi pour objectif de permettre un contrôle de l'un par l'autre et d'éviter que le grand argentier de l'Empire ne s'empare d'un pouvoir trop puissant. Dans la pratique, cependant, la répartition des rôles n'est pas toujours aussi simple.
    L'établissement du budget de la France n'est, il est vrai, pas chose aisée. Les frontières du pays changent presque chaque année. Le pays est depuis 1803 en guerre quasi permanente, ce qui rend difficiles les prévisions de dépenses militaires. En outre, une partie du budget, alimenté par les rentrées extraordinaires, échappe en fait au contrôle des ministères. Si l'on s'en tient au budget ordinaire, il s'accroît de près de 50 % entre le début du Consulat et la fin de l'Empire, passant de six cents millions de francs par an à huit cent soixante millions. Cette extension est due à une augmentation des impôts, mais aussi à un élargissement du territoire sur lequel ils sont perçus. En ce qui concerne les recettes, les impôts directs augmentent avec modération, passant de deux cent soixante à trois cent quarante millions entre 1801 et 1813. Cet accroissement est dû en partie à un meilleur rendement de l'impôt foncier, la plus rentable des quatre contributions directes, après la mise en chantier en 1807
    d'un cadastre destiné à mieux connaître les parcelles de chacun ; mais ce long travail d'arpentage est loin d'être achevé à la fin de l'Empire, puisqu'un tiers du territoire seulement a été mesuré. La charge des taxes indirectes a, en revanche, plus fortement augmenté au cours de l'Empire. Bonaparte, qui avait promis de les abandonner, a en fait rétabli, dès 1803, les droits réunis qui pèsent sur les échanges de produits. Avec l'instauration du Blocus continental, les droits de douane ont également augmenté pour atteindre la somme de cent millions de francs. Ces recettes ne représentent, à la fin de l'Empire, que les deux tiers des recettes générales. Des rentrées